西藏吉隆出入境边防检查站：一心为民忠诚守护

[33] 修改后的《工伤保险条例》虽然放弃了机动车-非机动车的区分，而采用宽泛的交通事故的概念，但它也加上了非本人主要责任的限定词。

(二)誓言的结构与力量 为什么卢梭要用公开承认(宣誓)来表示对公民宗教的信仰？为什么在一个现代立宪国要用宣誓来表示宪法忠诚？这是因为宣誓是神圣的言语行为，誓言的力量存在于誓言的结构之中。有三个涉及港澳地区的实际问题需要在理论上予以澄清。

在我国新建立的宪法宣誓制度中，不存在这种区分。加冕仪式通常有宣誓环节，誓言措辞历经许多次修改，但基础还是1688年《加冕誓言法》的规定。《美国宪法百科全书》收录的由Ralph S. Brown撰写的忠诚誓言词条就包括总统就职誓言，他称之为温和形式的忠诚誓言。实际上，倘若三权合谋抑或一权独大，违宪审查也就形同虚设了。参见阿甘本，同上注，第3页。

对于违背誓言的人，人民将唾弃他/她。提出这么荒谬的问题是想引出另一个非常实际的相关联的问题。拿破仑民法典第714条第1款规定, 不属于任何人的物件, 其使用权属于大众。

如果沙漠中的特定区域被自然改变或者被人类改造具有了经济价值, 那么就可以将财产制度引入这个特定区域, 进而将这里的沙漠资源资产化。参见前引[15], 王名扬书, 第250页;[德]汉斯·J.沃尔夫等:《行政法》第2卷, 高家伟译, 商务印书馆2002年版, 第466页以下。虽然立法者在1998年土地管理法修改时曾指出, 之所以要在法律中规定由国务院行使国家所有权, 主要是为了明确地方各级人民政府不是国家所有权的代表, 无权擅自处置国有土地, 只能依法根据国务院的授权处置国有土地 (参见卞耀武编:《中华人民共和国土地管理法释义》, 法律出版社1998年版, 第37页) , 然而从1998年至今, 国务院并不曾明确授权地方各级人民政府行使国家所有权。11 不过, 要建立科学合理的国有自然资源资产产权行使机制, 仅仅指出自然资源国家所有权在财产法秩序中的特殊性是不够的, 还必须对各种不同的自然资源国家所有权进行分类, 并通过准确的法律表达将其纳入现行法体系中。

这两类国有自然资源应当按照其各自特点来设置开发、利用、保护和监管规则。对于中央直接代表行使的国有自然资源资产来说, 除了考虑可以将一定比例的自然资源产品按照市场价格优先满足本地需求外, 还应当在混合所有制改革过程中建立中央与地方企业相互入股或参股的制度。

仅仅做到上述这一点还是不够的, 那些重要且稀有的经营性国有自然资源资产虽然在法律上属于全民所有, 但其作为不动产毕竟是坐落在国内的某一区域。智利共和国现行民法典第585条也专门在所有权章节之外作出规定:大自然安排成一切人共有的物, 例如公海, 不得处于所有权之下, 任何国家、社团或个人均无权据为己有, 同一国家内个人间对这些物的使用和收益由该国法律规定, 不同国家间对它们的使用和收益由国际法决定。1998年以后, 随着国土部的成立和日益强大, 政府经营土地和国土部门负责国有土地有偿出让随之变成了一项法律制度 (参见黄小虎:《建立城乡统一的建设用地市场研究》, 《上海国土资源》2015年第2期, 第4页以下)。至于承认国家所有权作为私法上的所有权会导致双重所有权的悖论问题, 也可以通过全面深化改革予以解决。

本文拟结合生态文明建设的总体目标、国家治理能力和治理体系现代化的要求以及本轮政府机构改革的成果, 着力讨论我国国有自然资源资产产权行使机制的完善问题。17 同上引沃尔夫等书, 第464页。在法学学术积累不足的情况下, 在民法典物权编中继续维持作为修正的私有财产权的国家所有权并对其进行进一步类型化和制度完善是妥当的。其次, 属于自然资源资产并可以进入我国财产法秩序的自然资源, 并不限于宪法第9条第1款明确列举的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等类型。

二、国有自然资源资产的分类及其法律表达 承认自然资源国家所有权是财产法意义上的所有权, 主要意义在于确保其按照社会主义市场经济的规则运行, 并不是说这种所有权与私法上的其他所有权在功能、行使方式和收益分配机制等方面完全一样。比如, 随着人口的增加, A地区需要有更多的土地用来进行住宅和商业开发, 那么原来被规划为郊野公园并登记为公益性国有资产的B地块就可以依法从公益性国有资产名单中除名, 并通过不动产变更登记转化为经营性国有资产。

这样一来, 就不存在森林资源属于国家所有, 而具体的林木归集体或个人所有等悖论了。比如, 可以将现行森林法第3条和第4条的规定分别修改为具有生态保护价值的防护林和特种用途林属于国家所有, 其他主体不能取得所有权, 但由法律规定属于集体所有的除外和用材林、经济林、薪炭林按照‘谁投资谁受益的原则确定所有权归属并依法进行登记。

一般而言, 完整的自然资源资产产权行使机制, 包括什么是自然资源资产哪些自然资源资产已经或者可以进入我国的财产法秩序进入财产法秩序中的自然资源资产如何进行分类登记由哪些主体来代表国家行使国有自然资源资产的所有权以及国有自然资源资产的收益如何分配等五个方面。比如, 黄河虽然属于现行宪法第9条所规定的水流, 但国家不能将整条黄河都设定为国有财产并藉此进行所有权登记, 而只能在黄河的特定河段或航道建立财产权制度。如果要在2020年之前建成产权清晰、运行规范合理的自然资源资产产权制度, 那就必须尽快建构一套科学合理且行之有效的国有自然资源资产产权行使机制。关键词:  自然资源资产; 自然资源国家所有权; 产权行使机制; 混合所有制 当前, 生态文明建设已经摆在党和国家全局工作的突出地位。比如, 对于适合用于现代农林渔副业、工商业开发的土地、滩涂、水域、特定的经济林等自然资源, 应当在兼顾其生态价值的前提下着力开发以实现其经济价值, 而对于湿地、水源地、需要进行动植物多样性保护的森林、草原等, 则应重点强调其生态价值、公众的享受等公益价值, 而不能过分强调其经济价值。具体来说, 国家层面的自然资源资产管理部门应对上述重要或跨区域的国有自然资源资产直接行使所有权, 并委托央企或者全国性专门基金具体经营和管理这一类国有自然资源资产。

关于自然资源资产进入财产法体系后的类型化示例, 参见图2（图略）。15 根据王名扬的梳理, 20世纪的一些法国学者 (如狄骥、热兹等) 依然否认公产所有权存在的必要性, 但这种理论过于极端, 且不符合法国的实际情况, 因此没有被理论界和实务界所支持。

那么, 在我国现行法体系之下, 究竟哪些自然资源可以进入财产法秩序呢? 首先, 宪法授权国家可以在矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源上建立财产权制度。(17) 就公产和私产的法律性质而言, 人们普遍认为私产属于财产权范围, 与私人财产一样受私法支配并原则上接受普通法院的管辖, 即便在法国这种严格禁止法院审理任何行政活动的国家, 也并不例外。

但是自从宪法修正案第7条 (1993年通过) 确立国家实行社会主义市场经济原则以来, 国家所有权的优势地位已经消减, 并逐步回归到市场经济条件下一般所有权的法律地位。不过, 19世纪的大陆法系法学理论和司法判例并不承认国家对公产享有所有权, 只承认国家享有保管性的行政权。

最后, 应当在不动产登记体系中将公益性国有资产与经营性国有资产登记为两种不同的国有资产类型, 从而方便国有资产经营管理机构进行科学有效管理。实践中, 大量的国有建设用地使用权需要进入市场进行交易, 地方政府只能在没有获得授权的情况下代表国家行使所有权。建议以是否可在市场上进行财产权流通为标准, 将我国的国有自然资源资产区分为公益性国有财产/经营性国有财产。此后, 也有学者就设立自然资源国资委进行了初步讨论, 参见陈益刊:《官方正考虑建自然资源国资委》, 《第一财经日报》2014年9月22日第A4版;黄小虎:《把所有者与管理者分开——谈对推进自然资源管理改革的几点认识》, 《红旗文稿》2014年第5期, 第20页以下;杜群、康京涛:《自然资源国家所有权行使主体改革的设想——设立自然资源国资委的初步思考》, 《江西社会科学》2016年第6期, 第161页以下。

德国的情况则比较复杂。科学合理的自然资源资产产权行使机制, 应当首先将自然资源资产从普通的自然之物与自然资源之中剥离出来, 然后通过不动产统一登记体系对自然资源资产所有权以及相关权利进行确权登记。

不过, 很多学者反对这种法律定位, 理论上的理由主要是‘自然资源国家所有并非是一种所有权而是一种公法上的公权。20 参见[法]弗朗索瓦·泰雷、菲利普·森勒尔:《法国财产法》下册, 罗结珍译, 中国法制出版社2008年版, 第663页。

14 参见程雪阳:《中国宪法上国家所有的规范含义》, 《法学研究》2015年第4期, 第112页。5 我国2017年通过的民法总则虽没有明确规定国家的法人地位, 但该法第96条规定有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构, 自成立之日起, 可以从事为履行职能所需要的民事活动, 也就是说, 作为机关法人的政府机构或法定机构可以根据法律的授权来具体代表国家行使国家所有权。

国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》 (国发[2015]63号) , 2015年11月4日。此时, 如果属于宪法第9条第1款明确列举的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂, 那么依照具体行使自然资源资产所有权机构的申请, 不动产统一登记机构可以将特定的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂纳入不动产统一登记体系, 并依法将其登记为经营性国有资产或公益性国有资产。4本文认为, 这些反对理由难以成立。再次, 在计划经济时代, 国家所有权较之其他所有权在经济活动中确实具有优势地位。

虽然有学者对物权法的这种立法表达持有异议, 20 但这些批评者尚没有为我国如何建立一套统一且独立的公产 (或公有财产权) 体系提供系统且成熟的法学知识体系和法律解决方案。30 徐亚文、涂罡:《政企分开的迷思与解构——以国家所有权为切入点》, 《吉首大学学报 (社会科学版) 》2016年第6期, 第32页。

9 中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》 (2013年11月9日)。39 习近平:《在十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话》 (2013年5月24日) , 载前引[34], 习近平书, 第99页。

属于经营性国有财产类型的, 则指不属于其他主体所有且没有被纳入公益性国有财产范围之内的自然资源资产。7 最后, 如果不将代表国家具体行使自然资源资产国家所有权的机构设置为行使公权力的政府机构, 那么所谓自然资源国家所有权内容的公权性国家所有权行使的非自主性国家所有权的救济惩罚性、不负责任性国家无法直接支配和利用自然资源等问题自然也就不存在了。